Rješavajući prijedloge za ocjenu suglasnosti Uredbe o gospodarenju komunalnim otpadom s Ustavom i Zakonom o održivom gospodarenju otpadom, koje je podnijelo više poduzeća, općina i gradova među kojima je i Ludbreg, Ustavni sud RH je na sjednici održanoj 29. siječnja 2020. donio rješenje kojim se pokreće postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom više članka i cijele Uredbe o gospodarenju komunalnim otpadom, kao i pojedinih članka Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o gospodarenju komunalnim otpadom. Uz to, do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o suglasnosti s Ustavom i zakonom osporenih Uredbi privremeno se obustavlja izvršenje svih općih i pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju članaka 2., 3., 5. i 8. Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o gospodarenju komunalnim otpadom ("Narodne novine" broj 84/19.).
Člankom 2., koji su pod privremenom mjerom, utvrđeno da je korisnik javne usluge prikupljanja miješanog komunalnog otpada i prikupljanja biorazgradivog komunalnog otpada onaj „koji nekretninu koristi trajno ili povremeno u svrhu stanovanja (npr. vlasnici stanova, kuća, nekretnina za odmor)“, odnosno onaj „koji nekretninu koristi u svrhu obavljanja djelatnosti.«.
Članak 3., čija je primjena također privremeno obustavljena, navodi da je „cijena obvezne minimalne javne usluge jedinstvena na području pružanja usluge za sve korisnike usluge razvrstane u kategoriju korisnika kućanstvo“, odnosno „Cijena obvezne minimalne javne usluge jednaka je za sve korisnike usluge razvrstane u kategoriju korisnika koji nije kućanstvo unutar iste potkategorije iz priloga koji je tiskan uz ovu Uredbu i čini njezin sastavni dio“.
Nadalje, isti članak propisuje: „Standardna veličina i druga bitna svojstva spremnika za sakupljanje otpada mora se odrediti na način da spremnik bude primjeren potrebi pojedinog korisnika usluge te se korisniku usluge ne može propisati obveza korištenja spremnika određenog volumena. Primjerenost potrebe ne može se ocjenjivati na temelju površine ili obujma nekretnine iz članka 30. stavka 5. Zakona.“.
Privremeno se obustavlja i primjene članka 5. i članka 8. koji glasi: »(10) Ako se na istom obračunskom mjestu korisnik može razvrstati i u kategoriju kućanstvo i u kategoriju korisnika koji nije kućanstvo, korisnik je dužan plaćati samo cijenu obvezne minimalne javne usluge obračunatu za kategoriju korisnika koji nije kućanstvo; (11) Ako se na istom obračunskom mjestu korisnik može razvrstati u više potkategorija korisnika koji nije kućanstvo iz priloga ove Uredbe, korisnik je dužan plaćati samo jednu cijenu obvezne minimalne javne usluge; (12) Cijena javne usluge ne može se obračunati na temelju kriterija površine i obujma nekretnine iz članka 30. stavka 5. Zakona te (13) Davatelj javne usluge dužan je na računu za javnu uslugu navesti sve elemente temeljem kojih je izvršio obračun cijene javne usluge, uključivo i porez na dodanu vrijednost određen sukladno posebnom propisu koji uređuje porez na dodanu vrijednost, te iznos naknade za gradnju građevina za gospodarenje komunalnim otpadom ako je ista propisana.«.
Ustavni sud u obrazloženju svog rješenja podsjeća da je Vlada Republike Hrvatske 25. svibnja 2017. donijela Uredbu o gospodarenju komunalnim otpadom, koja je stupila na snagu 1. studenoga 2017., dok je 5. rujna 2019. donijela i Uredbu o izmjenama i dopunama Uredbe o gospodarenju komunalnim otpadom.
Ustavni sud zatim navodi predlagatelje ocjene ustavnosti: trgovačka društva Ponikve eko otok Krk d.o.o., Krk, KD Čistoća d.o.o., Rijeka, Komunalac d.o.o.,; Komunalne usluge Cres Lošinj d.o.o., Cres, Dundovo d.o.o., Rab, Lopar Vrutak; Eko Murvica d.o.o., Crikvenica, KTD Ivanj d.o.o., Novi Vinodolski, Komunalac d.o.o., Delnice, Komunalac d.o.o., Vrbovsko, i KTD Čabar d.o.o., Čabar. Uz njih, tu su i GPK PRE-KOM d.o.o., Prelog, Grad Prelog,; Općina Donji Vidovec,; Općina Donja Dubrava,; Općina Sveta Marija, Općina Donji Kraljevec, Općina Goričan, Općina Kotoriba, Općina Belica, Općina Dekanovec, Općina Domašinec,; Općina Martijanec,; Općina Podturen. Na kraju, tu su i Grad Buje-Buie, Grad Buzet, Grad Labin, Grad Novigrad-Cittanova; Grad Poreč-Parenzo, Grad Pula-Pola, Grad Rovinj-Rovigno, Umag-Umago,Vodnjan-Dignano, te trgovačka društva 1. MAJ LABIN d.o.o., 6. MAJ d.o.o.,; CONTRADA d.o.o.,; KOMUNALNI SERVIS d.o.o., MED EKO SERVIS d.o.o., PARK BUZET d.o.o.,; PULA HERCULANEA d.o.o.; USLUGA d.o.o.,; USLUGA POREČ d.o.o.; Grad Ludbreg, SPLITSKI POTROŠAČ te jedna petina zastupnika u Hrvatskom saboru - Klub zastupnika SDP-a.
Ustavni sud napominje da je do dana donošenja rješenja zaprimio još osam novih prijedloga predlagatelja Udruge gradova u Republici Hrvatskoj, Grada Krka, Grada Lepoglave, Grada Ozlja, Grada Novalje, Grada Jastrebarskog, Grada Vrbovca, i Grada Dugo Selo.
-Predlagatelji navode da Uredba:50/17 zadire u područje regulirano člancima 30. i 33. ZOGO-a te da se mijenja smisao zakona i uvodi "cijena obvezne minimalne javne usluge" tj. fiksne mjesečne naknade (paušala), koja je neovisna o količini stvarno preuzetog otpada (čime je omogućena naplata bez pružene usluge). Ističu da Vlada Republike Hrvatske nije imala zakonsko ovlaštenje za donošenje dijela odredbi iz navedene Uredbe:50/17, posebno članak 4. stavak 1. točke 7. Uredbe:50/17 (koja propisuje obveznu minimalnu javnu uslugu). Smatraju da se time odstupa od načela ZOGO-a koji propisuje da se javna usluga mora obračunati prema količini stvarno preuzetog otpada ("koje ima u vidu i EU Direktiva o otpadu"), te da propisivanjem paušala u ukupnoj cijeni javne usluge nije ostvareno načelo "onečišćivač plaća" niti je ostvareno stimulativno smanjenje miješanog komunalnog otpada. Također smatraju spornim i propisivanje ugovorne kazne (iz članka 3. stavka 1. točke 21., članka 4. stavka 5. i članka 20. stavka 2.) kao dijela ukupne cijene javne usluge kao nezakonito i suprotno ZOGO-u. Također smatraju spornim i odredbe o Izjavi (ugovoru između davatelja usluge i korisnika javne usluge), odredbe o određivanju udjela korisnika koji koriste zajednički spremnik, kao i odredbe o solidarnoj odgovornosti korisnika usluge, navodi Ustavni sud.
Isto tako ukazuje da predlagatelji u predmetu broj: U-II-4383/2019 navode da je članak 4. stavak 1. točka 7. Uredbe:50/17-84/19 "u koliziji s odredbom članka 30. i 33. ZOGO-a", odnosno smatraju da određivanje "obvezne minimalne cijene javne usluge" ne može biti u nadležnosti jedinice lokalne samouprave (koja se određuje odlukom koju donosi jedinica lokalne samouprave) te da "izračun minimalne cijene mora izvršiti davatelj usluge".
-Nadalje, ističu da je članak 4. stavak 6. Uredbe:50/17-84/19 "u suprotnosti s člankom 135. Ustava", s obzirom na to da oduzima pravo jedinici lokalne samouprave da na samostalan i suveren način uređuje poslove koji ulaze u lokalni djelokrug poslova kojima se neposredno uređuju potrebe njezinih građana. Ističu da je Uredba:50/17-84/19 "suprotna Zakonu" jer nameće jedinici lokalne samouprave način postupanja. Navode da je članak 4. stavak 8. Uredbe:50/17-84/19 u suprotnosti s osnovnim načelima ZOGO-a (kao i "u suprotnosti s člankom 3. stavkom 1. točkom 15. Uredbe"), s obzirom na to da propisuje da obvezna minimalna usluga mora biti jednaka za sve korisnike koji su razvrstani u istu kategoriju te je u suprotnosti s načelom "onečišćivač plaća", ali i ostalim načelima zaštite okoliša. Navode da se time korisnike koji stvaraju manje otpada stavlja u znatno nepovoljniji položaj od korisnika koji stvaraju mnogo više otpada jer sudjeluju u podmirivanju troškova sustava u jednakom iznosu kao i korisnici koji stvaraju znatno više otpada. Ističu da se člankom 4. stavkom 9. Uredbe:50/17-84/19 korisnike koji nisu kućanstvo razvrstalo u sedam potkategorija, te da je to propisano paušalno i da je neprovedivo u praksi jer su u različite potkategorije razvrstani isti poslovni subjekti s obzirom na različite kriterije (vrste djelatnosti koje obavljaju, naziva...), navodi Ustavni sud.
Ustavni sud navodi da predlagatelji ukazuju da je obvezna minimalna cijena sastavni dio cjenika javne usluge koji donosi davatelj usluge, a jedinica lokalne samouprave na cjenik daje svoju suglasnost.
-Smatraju da davatelj usluge mora izvršiti izračun minimalne cijene jer ona mora pokriti sve troškove obavljanja usluge osim količine predanoga miješanog komunalnog otpada koji se odvozi i zbrinjava kod nadležne osobe, a pokriva se iz varijabilnog dijela cijene (a to ne može biti u nadležnosti jedinice lokalne samouprave). Sažeto, predlagatelji i podnositelji zahtjeva smatraju da osporene odredbe Uredbe:50/17-84/19 ozbiljno dovode u pitanje cjelokupni "komunalni sustav i standard", te da je Vlada donoseći osporene odredbe Uredbe:50/17-84/19 te uvodeći pojmove i kategorije korisnika koji nisu predviđeni ZOGO-om, prekoračila ovlaštenje za donošenje Uredbe:50/17-84/19, koje joj daje ZOGO (na temelju članka 29. stavka 10. ZOGO-a), stoji u rješenju.
-Iako većina predlagatelja i podnositelji zahtjeva osporavaju Uredbu:50/17-84/19 u cjelini, ističu da je Uredbom:84/19 dodatno narušen sustav funkcioniranja gospodarenja komunalnim otpadom te da je posebice dodatno otežan položaj korisnika navedene javne usluge. Kao glavne prigovore ističu da je Uredbom:84/19 "suprotno odredbama ZOGO-a prepušteno određivanje naknade za minimalnu javnu uslugu predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave" te da je nadalje propisana "obvezna minimalna usluga za korisnike javne usluge", koji se razvrstavaju u kategorije korisnika "kućanstvo" i korisnika "koji nisu kućanstvo", a što nije predviđeno i propisano ZOGO-om.
Smatraju da su navedene dvije kategorije stavljene u nejednake položaje, s obzirom na to da je Uredbom:84/19 propisana jedinstvena cijena obvezne minimalne javne usluge na području pružanja usluge za pojedine skupine (kategoriju kućanstvo i kategoriju korisnika koji nije kućanstvo unutar iste potkategorije), a u koje skupine su razvrstani subjekti bez kriterija. Navode da na taj način korisnici koji stvaraju manje otpada sudjeluju u podmirivanju troškova sustava u jednakom iznosu kao i korisnici koji stvaraju znatno više otpada, te se time dovode u nepovoljniji položaj. Također navode da je određivanje "potkategorija" neprovedivo u praksi "jer su u različite potkategorije razvrstani isti poslovni subjekti s obzirom na različite kriterije". navodi Ustavni sud.
Iz brojnih argumenata koje navode predlagatelji i podnositelji zahtjeva, a koji su sažeto izneseni u prethodnim točkama, Ustavni sud zaključuje da proizlazi da je Uredbom:84/19, kojom je izmijenjena odnosno dopunjena Uredba:50/17, dodatno (nejednako i neravnomjerno) povećano opterećenje fizičkih i pravnih osoba u pogledu nadoknade troškova zbrinjavanja i gospodarenja otpadom odnosno kojom su pooštrene sankcije u slučaju nepoštovanja tog povećanog opterećenja. Takva tvrdnja izaziva sumnju u to da uspostavljeni model zbrinjavanja i gospodarenja otpada nije sposoban ostvariti svoj temeljni cilj - zaštita okoliša, prirode i zdravlja kao ustavnih vrednota - bez ozbiljnih i nerazmjernih ograničenja prava i interesa fizičkih i pravnih osoba.
S obzirom na složenost materije zbrinjavanja i gospodarenja otpadom te opsežnost i ustavnopravnu raznolikost argumenata kojima predlagatelji obrazlažu svoje tvrdnje o nesuglasnosti Uredbi s Ustavom i zakonom, uključujući i povredu načela trodiobe vlasti i podjele ovlasti između zakonodavne i izvršne grane te sposobnosti propisanih mjera i ograničenja da ostvare svoj deklarirani cilj zaštite okoliša, Ustavni sud ocjenjuje kako je riječ o složenoj problematici koja zahtijeva određeno vrijeme za njihovo razmatranje i ocjenu Ustavnog suda o suglasnosti osporenih Uredbi s Ustavom i zakonom.
-Istovremeno, do svoje konačne ocjene, Ustavni sud bio je dužan procijeniti hoće li primjena osporavane Uredbe:84/19, a kojom se fizičkim i pravnim osobama nameću dodatna opterećenja, dovesti do nastanka teških i nepopravljivih posljedica zbog kojih bi bilo nužno donijeti rješenje iz točke II. izreke.
S jedne strane, predlagatelji su ukazali na činjenicu da je Uredbom:84/19 povećano opterećenje naknade troškova prikupljanja i gospodarenja otpada za fizičke i pravne osobe. Tako ističu da povećano opterećenje naknade troškova prikupljanja i gospodarenja otpada za fizičke i pravne osobe nije ni opravdano ni razmjerno te da način raspodjele povećanog opterećenja za fizičke i pravne osobe ugrožava načelo razdvajanja otpada "na kućnom pragu" kao jednu od temeljnih postavki (cilj) postojećeg modela. Njihovi navodi da se zbog nejasno postavljenih kriterija određivanja razmjera između fiksnog i varijabilnog dijela cijene usluge prikupljanja otpada uvođenjem nejasno definirane različite skupine pravnih subjekata dovodi u pitanje sposobnost mjere da ostvari jedan od svojih osnovnih ciljeva - razvrstavanje na kućnom pragu - nisu nerazumni i zaslužuje detaljnu ocjenu Ustavnog suda. Štoviše, ako se nakon detaljne ocjene utvrdi da osporavana mjera povećanog opterećenja nije sposobna ostvariti cilj, proizlazilo bi da tijekom razdoblja u kojem je bila na snazi nije bio ispoštovan ni minimum ustavne obveze osobite skrbi za zaštitu zdravlja ljudi, prirode i okoliša iz članka 69. Ustava.
Sagledavajući iznesene argumente, kako zasebno tako i skupno, kao cjelinu, Ustavni sud u ovom trenutku ocjenjuje da su ti argumenti dostatni za zaključak da bi primjena Uredbe:84/19, kojom je izmijenjena odnosno dopunjena Uredba:50/17, izazvala štetne posljedice kako za interese građana tako i za razvoj sustava zbrinjavanja otpada, koji je od nepobitne važnosti za ispunjenje ustavne obveze osobite skrbi za zaštitu zdravlja ljudi, prirode i okoliša. Tim više što bi se protekom vremena ne samo povećavao mogući trošak naknade nastale štete odnosno povećao dodatni trošak eventualne promjene takvog načina gospodarenja otpadom već bi zbog njegove potencijalne nesposobnosti za ostvarenje cilja bila nanesena šteta u smislu neispunjavanja ustavne obveze osobite skrbi za ustavnu vrednotu zaštitu okoliša (članak 69. Ustava).
Slijedom svega navedenog, stajalište je Ustavnog suda da bi primjena osporenih odredbi Uredbe:50/17-84/19, ali osobito Uredbe:84/19, kojom je izmijenjena odnosno dopunjena Uredba:50/17, mogla dovesti do teških i nepopravljivih posljedica na sustav zaštite okoliša ukoliko bi se pokazali osnovanim navodi predlagatelja:
- da bi provedba zakonom utvrđenog modela reguliranja načina zbrinjavanja i gospodarenja komunalnim otpadom mogla ugroziti jednu od vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske propisanu člankom 3. Ustava, a to je očuvanje prirode i čovjekova okoliša, te ustavno pravo na zdrav okoliš (zajamčeno člankom 69. stavkom 3. Ustava);
- da Uredbom:84/19 predviđeni način naplate i zbrinjavanja komunalnog otpada može dovesti u pitanje ispunjavanje preuzetih obveza Republike Hrvatske prema Europskoj uniji, kao i jedinica lokalne samouprave u području zaštite okoliša i očuvanja prirode;
- da bi se korisnicima navedene javne usluge propisanim načinom određivanja i izračuna cijene i iznosa obvezne minimalne javne usluge nametnulo dodatno financijsko opterećenje te da se uvjetuje pružanje usluga nametnutom obvezom plaćanja ugovorne kazne bez osiguranja prava na pristup sudu i sudsku zaštitu zajamčenu Ustavom.
- Ustavni sud ocijenio je da razlozi zbog kojih su podnositelji zahtjeva podnijeli zahtjev, a predlagatelji predložili pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom osporenih članaka Uredbe:50/17-84/19 i Uredbe u cjelini otvaraju pitanja efikasnijeg i pravednijeg funkcioniranja sustava gospodarenja komunalnim otpadom u Republici Hrvatskoj (posebice u segmentu određivanja cijene obvezne naknade javne usluge zbrinjavanja i odvajanja komunalnog otpada), što podrazumijeva podrobno ispitivanje navedenog problema u skladu s ustavnim vrednotama i zakonskim odredbama koje reguliraju navedeno područje.
