Kako bi istražio rasprostranjenost fenomena „zarobljavanja” države u Republici Hrvatskoj, odnosno jedinica lokalne samouprave, udruga GONG je provela istraživanje o političkom i regulatornom umrežavanju moćnih pojedinaca, grupa i mreža, koje prisvajaju ili koriste sustav radi ostvarivanja partikularnih interesa i kontrole nad javnim institucijama, uslugama i resursima. O istraživanju i saznanjima koje donosi, razgovarali smo s Draganom Zelićem iz GONG-a.
Spoj netransparentnih interesa i moći
Što je to uopće fenomen zarobljavanja grada, mjesta ili države?
Lokalna „država“ nije samo teritorijalno ograničeno područje administrativnih i institucionalnih tijela, već područje zgusnutih odnosa moći. U elementima zarobljavanja tzv. lokalne države potrebno je uključiti političko zarobljavanje te regulatorno zarobljavanje, koji često djeluju u sinergiji i odnose se na situacije u kojima pojedinci, grupe ili mreže prisvajaju ili koriste sustav radi ostvarivanja vlastitih interesa. U takvim odnosima granice ‘javnog’ i ‘privatnog’, kao i ‘formalnih’ i ‘neformalnih’ izvora moći postaju nejasne. Zarobljavanje kao proces je rezultat sposobnosti pojedinih aktera koristiti ili oblikovati institucije, pravila igre i norme ponašanja kako (poglavito) njima odgovara. Kao skup učinaka zarobljavanje se očituje u poziciji aktera da steknu kontrolu nad institucijama, uslugama, resursima, procesima zapošljavanja i realizaciji poslovnih prilika tako da ih distribuiraju nizom odnosa baziranih na razmjenama, po kriterijima koji mogu biti nezakoniti, netransparentni ili pak rezultat postavljanja pravila igre sukladno partikularnim interesima. Drugim riječima, zarobljavanje nije nužno potpun i ustaljen proces kojim jedna struktura ili nekoliko međusobno povezanih struktura u potpunosti preuzimaju institucije, već se radi o spoju netransparentnih interesa i moći, koja počiva na međusobnoj umreženosti. Ono tako postaje puno sistematičnije, dublje i šire od korupcije, i uključuje više od klijentelizma - koji implicira razmjene između aktera/elita koje „zarobljavaju“ i dijela njihovih birača, a svodi se na razmjenu usluga za glasove. No, kako je zarobljavanje, s druge strane, ovisno o političkoj moći, „distribucija selektivnih koristi pojedincima ili jasno definiranim skupinama u zamjenu za političku podršku” čini važan dio očuvanja pozicije političke moći. Ako pak govorimo o ‘kontinuumu zarobljavanja’ - slično kao i kod ‘kontinuuma korupcije’ - možemo govoriti o izoliranim, pojedinačnim slučajevima na jednom kraju kontinuuma te sustavnom, dugotrajnom zarobljavanju na drugom.
Možete li ovo pojasniti na nekom primjeru? Vaše istraživanje je obuhvatilo tri lokalne i jednu regionalnu jedinicu, no je li ono primjenjivo i na ostatak RH te u kojoj mjeri?
Naše jedinice analize bila su tri grada: Zagreb, Dubrovnik i Slavonski Brod. Uz njih, i jedna županija - Istarska. Krenuli smo od pretpostavke da su odabrane jedinice dovoljno različite da će omogućiti uvid u aktere i mehanizme zarobljavanja - uključujući i razliku između personaliziranih i institucionaliziranih oblika zarobljavanja. Budući da se radi o četirima vrlo različitim regijama, u kojima ukupno živi više od četvrtine stanovništva Hrvatske, metoda „studije slučaja“ - iako ne dozvoljava poopćavanje nalaza - je, vjerujemo, uspjela eksplicirati pojave vrlo vjerojatno prisutne u drugim lokalnim i regionalnim jedinicama u Hrvatskoj.
I što ste utvrdili?
Temeljem većinom poznatih i javno dostupnih podataka, validiranih kvalitativnim istraživačkim metodama, istraživanje je potvrdilo postojanje takvih praksi u svim istraživanim jedinicama, iako u različitim razmjerima, prilagođenih lokalnim političkim kontekstima te tipu i količini resursa na raspolaganju. Nadalje, potvrđena je i pretpostavka o „umješnosti” aktera u kombiniranju formalnih pravila i neformalnih praksi za ostvarenje partikularnih interesa.
Nevidljiva ruka političkog tržišta
Možete li izdvojiti najosnovnija javna područja podložna zarobljavanju te koji su mehanizmi zarobljavanja?
Istraživanjem smo detektirali nekoliko javnih politika, odnosno područja, koja su podložna „zarobljavanju“ u svim analiziranim slučajevima. Radi se o zapošljavanju/kadroviranju, prostornom planiranju, komunalno-građevinskim zahvatima te socijalnim mjerama. Što se tiče zajedničkih elemenata u istraživanim zajednicama, studija je vidljivom učinila nevidljivu ruku političkog tržišta, iako su modaliteti „političke trgovine” na relaciji lokalna-nacionalna razina izrazito određeni kontekstom. Ostali ustanovljeni zajednički elementi mogu se podvesti pod nazivnik zarobljenih kontrolnih mehanizama – političke opozicije, medija i civilnog društva, pri čemu u slučaju slabosti političke opozicije do izražaja ponovno dolazi lokalni kontekst. U slučaju lokalnih medija, radi se o njihovoj ovisnosti o lokalnim vlastima u pogledu financiranja, što sputava gotovo svaki oblik kritičkog odmaka, te posljedično djelovanja u javnom interesu, a slična je i situacija s civilnim društvom. Tamo, pak, gdje civilno društvo nastoji djelovati kao korektiv vlasti izloženo je javnim difamacijama i „discipliniranju” uskratom financiranja ili radnih prostora.
Kažete kako je istraživanje otkrilo da su prakse zarobljavanja omogućene i poduprte važećim zakonsko-institucionalnim rješenjima te da se razvijaju u interakciji s vodećim nacionalnim strankama (HDZ i SDP). Ako je tako, kako se uopće oduprijeti?
Da, istraživanje je otkrilo da zarobljavanju pogoduje postojeći pravni i institucionalni okvir, kao i odnosi sa strankama koje se uglavnom smjenjuju na vlasti s obzirom da smo istraživali mjesta u kojima HDZ i SDP nisu na vlasti, što nam dopušta postavljanje teze da se praksa koju smo ustanovili u četiri slučaja pojavljuje u čitavoj državi. Potrebna je sveobuhvatna reforma lokalne i regionalne samouprave, a GONG je ponudio nekoliko preporuka i rješenja kako da se izađe iz „zarobljenosti“ te na taj način efikasnije upravlja javnim sredstvima jer zarobljavanje u smislu ishoda proizvodi brojne negativnosti - od stvaranja novih ili produbljivanja postojećih nejednakosti (pristup radnim mjestima, pristup poslovnim prilikama, skupe javne usluge, mogućnost samoaktualizacije itd.), preko generiranja osjećaja nemogućnosti i besmislenosti javnog djelovanja, pa sve do političke apatije i nezainteresiranosti. Ti elementi, svaki za sebe, imaju negativan učinak na društveni i politički razvoj lokalnih zajednica, a njihovo sinergijsko djelovanje posebno može ugroziti konsolidaciju demokracije. Nove izmjene Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi predstavljaju ozbiljan udarac lokalnoj demokraciji i otvaraju još veće koruptivne rizike kao i dodatan prostor za zarobljavanje.
”Svi kradu, ali gradonačelnik bar nešto i napravi”
Kažete da je istraživanje detektiralo apatiju među građanima, koji mehanizme zarobljavanja smatraju normalnim ili su barem ravnodušni prema njemu. Što bi se trebalo napraviti da se takva klima promijeni, da građani promijene kut gledanja?
Potrebno je nastaviti, proširiti i produbiti djelovanje na razvoju demokratske političke kulture građana, u čemu ključnu ulogu mora preuzeti obrazovni sustav, uz potporu organiziranog civilnog društva te, iako malobrojnih, ipak izuzetno važnih nezavisnih (neprofitnih) medija. Važno je osnažiti i povećati autonomiju djelovanja lokalnih inicijativa za pružanje otpora praksama zarobljavanja – tehnička pomoć i logistička potpora organiziranog civilnog društva s kapacitetima za društvenu promjenu lokalnim inicijativama te rad na razvoju filantropije među građanima i malim/srednjim poduzetnicima – „gubitnicima“ praksi zarobljavanja.
Koje su posljedice ovakve atmosfere u društvu? Što to znači za vlast, ima li ona uopće legitimitet u sveopćoj apatiji i sve manjem broj u građana koji biraju?
Značajan dio građana je upoznat s mehanizmima koji vode „zarobljavanju“, no smatraju ih dijelom „normalnog“, dapače ponekad čak i „očekivanog“ ponašanja političkih aktera. Naime, polazišna točka većine građana u fokus grupama je da su svi političari korumpirani, pa s obzirom da poštenje nije “differentia specifica” na temelju koje mogu vršiti političke odabire, na izborima traže neki drugi razlikovni element. Tako su se u svim našim istraživanim sredinama građani na izborima odlučili za snažne i karizmatične ličnosti s jakim političkim instinktima, koje svoj javni imidž grade kroz sliku „dobročinitelja”. Građani, koji glasaju za aktualne nositelje vlasti, imaju zanimljive oblike racionalizacije svog glasačkog ponašanja – od „svi su isti, pa biramo svoje“ (Istra), preko „svi kradu, ali gradonačelnik bar nešto i napravi“ (Zagreb), do toga da je riječ o političkim podmetanjima od strane političkih protivnika (Dubrovnik i Slavonski Brod). Budući da preteže stav kako je politička korupcija nulta točka hrvatske politike, onda „dobročinstvo“ koje rezultira izgradnjom višestrukih odnosa pokrovitelja i klijenta ne predstavlja prepreku prilikom glasanja. Upravo u toj činjenici leži najveća opasnost, jer se izostankom kažnjavanja političke neodgovornosti na izborima izgubio ključni mehanizam djelovanja predstavničke demokracije – kontrola, i eventualno političko „kažnjavanje” vlasti od strane građana. Nezainteresiranost i apatija odgovaraju mrežama moći jer im manja izlaznost na izbore povećava šanse za izborni uspjeh, a izborni uspjeh osigurava održavanje i proširivanje mreža moći. Takvoj situaciji uvelike pridonosi i ponašanje dijela pravosudnog sustava koji kontradiktornim, često oslobađajućim presudama u suđenjima za političku korupciju, često na temelju formalnosti, podriva njihovo povjerenje u sustav. Stoga se za buduća istraživanja kao važno pitanje nameće ono o uključenosti pravosuđa, uključujući odvjetnike, u mreže moći koje provode zarobljavanje.
“Vi ste dokaz da postoje i odgovorni lokalni mediji”
Istraživanje GONG-a predstavljeno na Fakultetu političkih znanosti, no je li bilo interesa za njega i od predstavničkih tijela ili jedinica lokalne samouprave?
GONG je prezentirao istraživanje i na nekim drugim javnim događanjima, ali nije bilo posebnog interesa općina, gradova i županija iako vjerujemo da postoje i one jedinice koje djeluju transparentno i u kojima djeluju jaki preventivni mehanizmi koji ne dopuštaju zarobljenost općine, grada i županije. Isto tako postoje čelnici općina, gradova i županija koji imaju političku odgovornost znajući da njihov posao ne bi trebao biti cilj stvaranje mreža koje će služiti samo jednom dijelu građana i za puko održavanje na vlasti nego da im je posao rad za opće dobro i razvoj lokalne sredine uz odgovorno i učinkovito raspolaganje javnim sredstvima. Interes vašeg medija pokazuje da ipak postoje i odgovorni lokalni mediji, koji razumiju važnost očuvanja demokracije te progovaranja o važnim temama, koje mogu pridonijeti da svi imamo bolju vlast i kvalitetniji život.
“Politika novinarskog prešućivanja”
Mogu li lokalni mediji utjecati kritički prema vladajućima da bi se smanjili nepotizam, korupcija, kadroviranje? Koja je uopće uloga lokalnih medija i što oni čine, odnosno ne čine?
Svakako da uloga medija mora biti korektivna ne samo na lokalnoj, nego i na nacionalnoj razini. Istraživanje je pokazalo slabost medija te organizacija civilnog društva, od kojih se u demokratskoj teoriji očekuje kritički nadzor i korekcija vlasti. Podaci prikupljeni istraživanjem daju zaključiti kako, primjerice, Istru obilježava nepostojanje istinski neovisnih, kritički nastrojenih medija uz iznimke nekolicine internetskih portala (primjerice, Ipress.hr), no sugovornici procjenjuju kako je čitanost takvih portala relativno slaba. Osim toga, česti su slučajevi da lokalne vlasti, kao i njihova poduzeća, zakupljuju oglasni prostor u lokalnim elektroničkim medijima i zapravo kontroliraju uređivačku politiku medija. Stoga je, prema našim sugovornicima, u ionako malobrojnim istarskim medijima na djelu “politika novinarskog prešućivanja”. Kako bi se izbjegla ovisnost o lokalnoj vlasti, GONG preporučuje propisivanje transparentnih procedura i kriterija za financiranje medija iz lokalnih proračuna, uz demokratizirana povjerenstva, koja odlučuju o financiranju. Važno je i usustaviti razmjenu informacija i gdje je moguće provoditi zajedničke aktivnosti zagovarača i istraživačkih novinara, u cilju prepoznavanja negativnih praksi “zarobljavanja” i mobilizacije što većeg broja građana protiv takvih praksi.
“Smanjiti iznose kojima se raspolaže”
Što bi bilo potrebno napraviti da se smanji mogućnost zarobljavanja, koje su konkretne stvari koje bi trebalo napraviti?
GONG je temeljem istraživanja i dosadašnjeg rada predložio nekoliko preporuka koje se, između ostalog, odnose se na smanjenje ovlasti gradonačelnika, načelnika i župana. Konkretno to znači da nam treba uravnoteženje ovlasti izvršne i predstavničke vlasti u lokalnim sredinama, smanjenje prostora za diskrecijsko odlučivanje, smanjenje iznosa vrijednosti kojima samostalno raspolažu, uvođenje obaveza zapošljavanja temeljem javnih natječaja u javnim poduzećima uz striktno pridržavanje načela stručnosti prilikom zapošljavanja, ukidanje mogućnosti da skupštine javnih poduzeća čini samo jedna osoba (najčešće nositelji izvršne vlasti) ili malobrojne osobe bliske ili pod utjecajem izvršne vlasti, demokratizaciju upravnih i nadzornih vijeća javnih institucija i javnih poduzeća, ograničavanje broja mandata na izravno biranim izvršnim funkcijama u lokalnoj i regionalnoj samoupravi, u skladu s ograničenjima broja mandata za drugu izravno biranu funkciju, onu Predsjednika Republike, propisivanje nespojivosti funkcija općinskog načelnika i gradonačelnika s funkcijom saborskog zastupnika, propisivanje nespojivosti obnašanja političke funkcije i pravomoćnih presuda za zloupotrebu političkih funkcija do isteka roka rehabilitacije, institucionalno osiguravanje sustava snažne podrške i zaštite “zviždačima” koji progovaraju o zloupotrebi položaja i ovlasti, olakšavanje uvjeta za pokretanje referenduma od strane građana na lokalnoj razini.
