Javna nabava dostiže petinu vrijednosti BDP-a naše zemlje, dok na razini EU javna tijela godišnje na nabavu robe, radova i usluga troše više od 2,6 bilijuna eura, što iznosi oko 15% BDP-a EU-a. Kao to ide, koji su izazovi i novine objašljava dr. sc. Romina Štaba, certificirani specijalist javne nabave i senior partnerica u Odvjetničkom društvu Porobija & Špoljarić, ujedno prva hrvatska odvjetnica kojoj je Hrvatska odvjetnička komora službeno priznala specijalnost u području prava EU.
U javnoj nabavi, koja se uvodi zbog transparentnosti, ima i tajnih podataka. Na tome ste dokririrala. Što je najčešće to?
Zakon o javnoj nabavi omogućuje gospodarskim subjektima da određene podatke označe tajnima, uključujući tehničke ili trgovinske tajne te povjerljive značajke ponuda. U praksi se najčešće radi o poslovnim tajnama i know-how-u. Cijena ponude, troškovnik, podaci relevantni za odabir ponude i javne isprave ne mogu biti označeni tajnima. Naručitelj je taj koji je dužan procijeniti postoji li valjana pravna osnova za označavanje podataka tajnim. O ovoj temi sam i napisala knjigu: Tajni podaci u javnoj nabavi – pravila, izazovi i rješenja
Postoje mehanizmi
Zašto uopće imamo javnu nabava? Da se poslovi ne dijele svojima i podobnima? Dobije kvaliteta za najbolju cijenu?
Pravila javne nabave postoje upravo zato da se poslovi ne dijele “svojima i podobnima”, već da se potakne tržišno natjecanje s obzirom da se troši javni novac i da se dobije najbolja vrijednost za novac. Zbog toga Zakon o javnoj nabavi kao kriterij za odabir ponude propisuje ekonomski najpovoljniju ponudu, koja ne podrazumijeva samo cijenu kao kriterij, već cijena smije iznositi do maksimalnih 90% (može i manje), a drugi kriteriji 10% (može i više). Upravo je stoga važno kvalitetno postaviti necjenovne kriterije.
Osim kriterija za odabir ponude, postoje i kriteriji za odabir gospodarskog subjekta. Zakon predviđa obvezne razloge za isključenje gospodarskog subjekta, ali i fakultativne razloge koje bi možda trebalo više koristiti u praksi.Zakon predviđa i jamstva u obliku bankarske garancije ili novčanih pologa, što također predstavlja zaštitu za kvalitetno izvršenje ugovora.
Dakle, rekla bih da u Zakonu o javnoj nabavi postoje mehanizmi za zaštitu naručitelja kako bi se osigurao najbolji omjer cijene i kvalitete, međutim primjenu tih mehanizama je potrebno individualno prilagoditi svakom konkretnom postupku javne nabave - jer kako nijedan pravni slučaj nije isti, tako ne postoje ni dvije iste javne nabave.
Imamo uhićenja zbog muljanja oko javne nabave. Što se najčešće radi, odnosno krši?
Nezakonitosti mogu biti npr. umjetna podjela ugovora o javnoj nabavi. Drugim riječima, nabava koja bi se trebala provesti kao jedinstveni postupak “namjerno se cijepa” na više nabava kako bi pale ispod propisanih pragova za obveznu provedbu postupka javne nabave. Također, ono što čujemo iz medija jesu i unaprijed definirani kriteriji, odnosno tehničke specifikacije za konkretnog gospodarskog subjekta koji ih možda jedini može ispuniti, prikrivanje sukoba interesa ili sl.
Ovisno o konkretnim okolnostima svakog pojedinog slučaja, u obzir mogu doći kaznena djela poput zlouporabe položaja i ovlasti, zlouporabe u postupku javne nabave, subvencijske prijevare, krivotvorenja isprave, trgovanja utjecajem te primanja ili davanja mita.
Kako do naboljih
Kako napraviti natječaj i odabrati kvalitetnog izvođača, koji ne kasni neopravdano i nekvalitetno? Kako eliminirati nekoga tko misli da može napraviti radove, a ispostavi se da ne može?
Kvalitetan natječaj je temelj kvalitetne javne nabave. Dokumentacija o nabavi definira osnove za isključenje gospodarskog subjekta, kriterije za odabir gospodarskog subjekta, kriterije za odabir ponude, jamstva, tehničke specifikacije pa i sam sadržaj ugovora koji će se sklopiti nakon izvršnosti odluke o odabiru. Žalba na sadržaj dokumentacije o nabavi moguća je samo u toj prvoj fazi. Kasnije se više ne može uspješno pobijati ono što nije osporavano na vrijeme.
Zbog toga je velika odgovornost na naručitelju da dokumentacijom o nabavi definira sve što je ključno za konkretan projekt, predvidi moguće scenarije do kojih može doći nakon sklapanja ugovora i pravilno se osigura. Na gospodarskim subjektima je pak da budu dodatan korektiv naručitelju te da ako je potrebno podnesu i žalbu ukoliko su određeni uvjeti diskriminatorni ili slično.
Ukoliko se govori o radovima, potrebno je, u skladu s uvjetima koje dopušta Zakon o javnoj nabavi, u ugovoru definirati dodatne radove, moguće poremećaje u opskrbi, rast cijena, izvanredne okolnosti i sl. Pri tome je važno odrediti je li cijena nepromjenjiva ili se može mijenjati tijekom trajanja ugovora, uz jasno definirane uvjete takve izmjene. Za slučaj kašnjenja ili povrede ugovornih obveza, mogu se predvidjeti penali, odnosno jamstvo za dobro izvršenje ugovora i/ili za uklanjanje nedostataka. Jamstva, kao osiguranje, se izdaju u obliku bankarske garancije na prvi poziv ili polaganjem novčanog pologa.
Na vaše pitanje kako eliminirati onoga tko misli da može izvesti radove, a praksa pokazuje drugačije, mogu reći da je potrebno postaviti dobre kriterije upravo za odabir gospodarskog subjekta te više koristiti mogućnosti i fakultativnih osnova za isključenje. Primjer jedne od tih fakultativnih osnova je mogućnost isključenja gospodarskog subjekta koji je već pokazao značajne ili opetovane nedostatke u provedbi ranijeg ugovora.
Da rok ne bude “brojka na papiru”
Ima situacija da građevinske poslove dobije tvrkta čiji su prihodi nekoliko puta manji od posla, ima par zaposlenika… Može li se to zakonski spriječiti?
Zakon već predviđa mogućnost korištenja kriterija za odabir gospodarskog subjekta koji se mogu odnositi na ekonomsku i financijsku sposobnost te tehničku i stručnu sposobnost. Naručitelj može zahtijevati da gospodarski subjekt ima određeni minimalni godišnji promet. Također, naručitelj može zahtijevati dovoljan broj stručnih djelatnika i odgovarajuće reference za ranije izvedene radove.
Važno je naglasiti da su ovi uvjeti neobvezni, naručitelj ih može, ali ne mora propisati, i moraju biti razmjerni predmetu nabave. Ako su postavljeni prestrogo, može doći do žalbenog postupka zbog povrede načela jednakog tretmana i tržišnog natjecanja.
Kako se osigurati da se ne plate dodatni radovi koji nisu opravdani, što je najčešći način kako se stiže do većih iznosa od ugovorenih, a koji se namjero spuštaju da bi se dobio posao?
Zakon dopušta izmjenu ugovora o javnoj nabavi za radove koji su se pokazali potrebnim, a nisu bili uključeni u prvotnu nabavu, ali uz stroge uvjete i do maksimalno 30% vrijednosti prvotnog ugovora. Svaka izmjena mora biti dokumentirana i javno objavljena u Elektroničkom oglasniku javne nabave (EOJN).
Upravo zato je od samog početka ključna kvalitetna priprema projektne dokumentacije i troškovnika, kao i stručni nadzor ovlaštenog inženjera tijekom izvršenja ugovora.
Osim cijene, jamstveni rokovi su oni koji donose bodove. Može li se i tu nekako vidjeti jesu li oni u redu ili se samo navode u što većem brojem godina da bi se dobio posao?
Da, jamstveni rok je jedan od mogućih necjenovnih kriterija koje sam spomenula. Jamstveni rok, posebice u građevini, važan je kriterij, ali mora biti i smisleno postavljen. Da bi imao stvarnu težinu, mora biti povezan s jamstvom za otklanjanje nedostataka u tom roku, u obliku bankarske garancije ili novčanog pologa. Dulji jamstveni rok uz valjano jamstvo znači da naručitelj ima stvarnu zaštitu, a ne samo “brojku na papiru”.
Odnedavno Izmjene Zakona o javnoj nabavi, koji se ne primjenjuje za nabavu robe i usluga vrijednosti manje od 50.000, odnosno radova manju od 100.000 eura. Je li to dobro i zašto?
Do najnovijih izmjena Zakona o javnoj nabavi pragovi za tzv. jednostavnu nabavu iznosili su 26.560 eura za robe i usluge te 66.360 eura za radove. Do povišenja pragova, na 50.000 eura za robe i usluge, odnosno 100.000 eura za radove, došlo je radi usklađivanja s pragovima drugih država članica EU.
Važno je naglasiti da jednostavna nabava ne znači da ne postoje pravila, već naručitelj mora provedbu urediti internim pravilnikom. Sukladno posljednjim izmjenama Zakona o javnoj nabavi dužan ga je uskladiti do 16. kolovoza 2026. godine. Ti pravilnici sada moraju biti dostupni ne samo na internetskim stranicama naručitelja, već i u EOJN.
Povišenje pragova smatram opravdanim, između ostalog i zbog inflacije. No posebno pozitivnim ocjenjujem uvođenje pravne zaštite u jednostavnoj nabavi. Za nabave iznad 15.000 eura sada će po prvi put biti moguće podnijeti prigovor čelniku tijela, odnosno odgovornoj osobi naručitelja. Otvoreno pitanje ostaje mogućnost daljnje pravne zaštite nakon te odluke. Osobno smatram da će ista biti moguća, no to će pokazati praksa.
Neki nisu zadovoljni što se uvodi i obveza objave u elektroničkom oglasniku svih jednostavnih nabava čija vrijednost prelazi 25.000 eura u slučaju roba i usluga, te 45.000 eura za radove. Nije li to već postajalo? Samo nije bilo jasno gdje to treba objaviti.
Sam modul jednostavne nabave postojao je kao mogućnost u EOJN i do sada, ali nije bila propisana zakonska obveza njegova korištenja. To se mijenja od 1. rujna 2026. godine.
Nove odredbe uvode jasna pravila: za nabavu robe i usluga procijenjene vrijednosti iznad 15.000 eura naručitelj je obvezan postupak provesti putem modula jednostavne nabave u EOJN-u. Ako vrijednost prelazi 25.000 eura za robe i usluge, odnosno 45.000 eura za radove, nabava mora biti javno objavljena u tom modulu. Dakle, središnje mjesto postoji te je sada njegova upotreba zakonska obveza, a ne stvar izbora.
Produljenje roka za žalbu nesumnjivo je dobro. No, kako spriječiti situacije da nizovi uzastopnih žalbi ne ugroze projekte?
Rok za žalbu nije generalno produljen. Produljen je samo u odnosu na žalbu na dokumentaciju o nabavi, njezin ispravak ili izmjene. Umjesto dosadašnjih 10 dana, rok u toj fazi sada iznosi 15 dana.
No uz to je uveden i novi preduvjet: žalitelj je najkasnije desetog dana od objave dokumentacije obvezan upozoriti naručitelja na konkretnu nezakonitost, a žalbu ne smije izjaviti prije nego što isteknu tri dana od tog upozorenja. U praksi to znači da žalitelju za samu žalbu mogu ostati samo dva dana, što je za složene projekte visoke vrijednosti izuzetno kratak rok.
S druge strane, upravo bi upozorenje potencijalnog žalitelja u toj prvoj fazi moglo potaknuti naručitelja da uočene nezakonitosti ukloni, čime bi se žalba u potpunosti izbjegla i projekt nastavio bez zastoja. U tom smislu novi mehanizam ima potencijal smanjiti broj žalbi.
Subvencijske prijevare
Koja javna nabava podliježe pravilima EU-a, koja se također mijenjaju. Zašto i što?
Hrvatsko zakonodavstvo javne nabave usklađeno je sa EU regulativom. Od pragova jednostavne nabave pa do EU pragova propisanih EU direktivama radi se o nabavama male vrijednosti. Ako su vrijednosni pragovi jednaki ili veći od EU pragova radi se o nabavama velike vrijednosti. Upravo u odnosu na njih primarno vrijede EU pravila zbog što većeg poticanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu cijele EU. U hrvatskom zakonodavstvu su u suštini na jednak način propisana pravila postupka neovisno radi li se o nabavi male ili velike vrijednosti (uz propisane iznimke).
Što se tiče nadolazećih promjena, EU direktive o javnoj nabavi trenutno su u fazi izmjena. Razmatralo se donošenje uredbe umjesto direktiva, što bi značilo izravnu primjenu u svim državama članicama. Koliko sam upoznata, najavljivalo se pojednostavljenje regulative u vidu manjeg broja vrsta postupaka nabave te detaljnije uređivanje pristupa ponuditeljima iz trećih zemalja. Konačni ishod izmjena još nije poznat.
Dosta poduzetnika pada na subvencijskim prijevarama, bilo da je novac iz proračuna RH, bilo EU. U čemu najviše griješe?
Kod subvencija i dodjele EU sredstava često se podcjenjuje činjenica da prihvaćanje ugovora donosi i niz pravnih obveza. Problemi mogu nastati zbog neistinitih podataka, ali i zbog naknadnog nepoštivanja uvjeta pod kojima su sredstva dodijeljena.
Osim javnih naručitelja, i kada poduzetnici provode projekte sufinancirane iz europskih fondova, moraju primjenjivati posebna Pravila za neobveznike Zakona o javnoj nabavi. U pozadini tih Pravila često se nalazi upravo pravilna primjena instituta javne nabave.
Ono što se ponekad zanemaruje, iako praksa pokazuje da svijest u posljednje vrijeme ipak jača, jest da dodijeljena “bespovratna” sredstva u slučaju nepoštivanja uvjeta mogu postati “povratna”, i to za neke povrede u iznosu od 100%. Radi se o financijskim korekcijama.
Zalažete se da jedan član stručnog povjerenstva bude pravne struke. Zašto?
Javna nabava pravno postaje sve kompleksnija i zahtijeva poznavanje više grana prava, posebice kod složenijih projekata. U obzir dolazi upravno pravo, odnosno praksa Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave i Visokog upravnog suda RH, zatim građansko pravo u dijelu koji se tiče ugovora, garancija, raskida i naknade štete, europsko pravo u kontekstu EU fondova i tumačenja Suda Europske unije, pa i međunarodno pravo kada imamo ponuditelje iz trećih zemalja.
Zbog toga smatram da bi barem jedan član stručnog povjerenstva pravne struke bio korisna nadopuna timu, kako bi se kod pravno složenih pitanja osigurala dodatna stručna podrška.
Umjetna inteligencija u javnoj nabavi i pravu općenito
EOJN već dulje vrijeme podrazumijeva obveznu elektroničku komunikaciju te omogućuje generiranje dokumentacije javne nabave nakon ispunjavanja podataka, podnošenje ponuda, kao i podnošenje e-žalbe. Sustav je moderniziran te postaje sve transparentniji.
Što se tiče AI alata u javnoj nabavi isti se koriste za pretragu prakse i stručnih izvora. Sljedeći korak bila bi primjena naprednijih alata prilagođenih isključivo pravu javne nabave koji bi mogli prepoznavati konkretne rizike temeljem ranijih postupaka, analizirati i uspoređivati elemente ponuda te pripremati obrazloženja gdje je to potrebno. No, odgovornost za zakonitost postupka i dalje mora ostati na naručitelju i drugim sudionicima koji sustav koriste.
Veliki iskorak u budućnosti mogla bi predstavljati primjena pametnih ugovora javne nabave. Oni bi mogli omogućiti automatsko izvršavanje pojedinih ugovornih odredbi, npr. automatska naplata penala u slučaju kašnjenja izvođača. Preduvjet za to je, naravno, potpuna elektronička povezanost administrativnog sustava.
Što se tiče primjene AI-a u pravu općenito, radi se o korisnom alatu koji može u kratkom vremenu pronaći propise, sudsku praksu i stručne izvore. No s obzirom da su moguće “halucinacije”, konačnu kontrolu nad sadržajem mora imati pravnik koji donosi odluku i snosi odgovornost za njezinu stručnost i točnost. Pritom je osobito važno znati pravilno koristiti te alate, posebno zbog zaštite povjerljivih podataka.
Umjetna inteligencija neće zamijeniti pravnike, ali će zasigurno promijeniti način na koji rade. U budućnosti će biti manje važno koliko brzo se može pronaći informacija, a sve važnije kako je pravno ocijeniti i za nju preuzeti odgovornost. Jer za odgovornost su u konačnici ključni pravno znanje i iskustvo.
